Congreso de la Unión

El Congreso de la Unión es el órgano legislativo principal de México, encargado de formular y aprobar leyes que regulan el funcionamiento del Estado. Este cuerpo político fundamental para la democracia mexicana se compone de dos cámaras: la Cámara de Senadores y la Cámara de Diputados, con un total de 635 miembros.

Este artículo aborda las funciones, estructura y evolución histórica del Congreso de la Unión. Se centrará en su creación durante el proceso de independencia, destacando los orígenes de sus antecedentes, desde la representación en las Cortes de Cádiz hasta la formación de la Junta Suprema Nacional Americana en 1811, pasando por la Constitución liberal y las primeras normativas del movimiento insurgente.

Guerra de Independencia

En 1810, el virreinato envió una representación activa a las Cortes de Cádiz durante la Guerra de la Independencia Española. Esta asamblea, que funcionaba bajo ocupación napoleónica, dio origen a la Constitución liberal que rige México durante los años de la revuelta. Muchas normativas provenientes de la metrópoli no solo se implementaron, sino que sirvieron como inspiración para las instituciones insurgentes y para la eventual nación independiente.

Durante el movimiento insurgente, Miguel Hidalgo obtuvo apoyo legal de algunos ayuntamientos, como el Ayuntamiento de Celaya para ser nombrado Capitán General; o el de Guadalajara para publicar la abolición de la esclavitud. Sin embargo, estos órganos nunca trascendieron más allá de tales acciones como actores legislativos del movimiento.

El 18 de agosto de 1811, José María Morelos estableció la primera junta representativa de la nación mexicana, denominada oficialmente Junta Suprema Nacional Americana o Junta de Zitácuaro. Integrada por los principales líderes insurgentes, esta institución definió la estructura organizacional del movimiento armado y produjo el primer documento de intenciones o normatividades, conocido como Elementos Constitucionales.

El documento y el cuerpo colegiado que lo crearon perdieron vigencia debido a la inestabilidad causada por la guerra y la adhesión de las autoridades novohispanas a la constitución española promulgada en 1812. Morelos, consciente de la necesidad de organización política del movimiento insurgente, convocó a una reunión asamblearia de enviados de todas las provincias del virreinato para actuar en consecuencia.

El 14 de septiembre de 1813 se instaló el Congreso de Anáhuac en Chilpancingo. En este acontecimiento, Morelos dio lectura a un documento titulado Sentimientos de la Nación, que destacaba la importancia de los Derechos Humanos y de la Libertad. Este acto fue crucial para establecer las bases del movimiento insurgente.

El Congreso abolió la esclavitud, estableció los derechos del pueblo sin distinción de clases ni castas; ordenó el reparto de los latifundios (fincas que tuvieran más de dos leguas); y votó la declaración de Independencia. El 22 de octubre de 1814, en Apatzingán, el congreso ratificó el Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana, conocido también como la Constitución de Apatzingán.

Este documento y el órgano que lo creó no sobrevivieron a la aprehensión y fusilamiento de Morelos. El congreso, disuelto, no sería partícipe del proceso de consumación de la independencia ni de la organización de la nación independiente.

Primeros años de vida independiente

En 1821, al día siguiente de consumada la independencia, se instaló en el Salón de Recepciones del antiguo Palacio Virreinal la Junta Provisional Gubernativa, órgano legislativo que asumió la responsabilidad de gobernar México hasta la formación de un congreso constituyente. Este cuerpo, cuya composición y funciones estaban definidas en el Plan de Iguala y los Tratados de Córdoba, se encargó de expedir y firmar el Acta de Independencia. Posteriormente nombró una regencia para ejercer el poder ejecutivo, compuesta por Agustín de Iturbide como presidente; Juan O'Donojú como primer regente; y Manuel de la Bárcena, José Isidro Yáñez y Manuel Velázquez de León como regentes secundarios.

La instalación del primer Congreso constituyente se realizó el 24 de febrero de 1822 en la Catedral metropolitana (poco después se trasladó al antiguo colegio jesuita de San Pedro y San Pablo). Este órgano decidió delegar toda función de gobierno en la regencia, concentrándose en redactar una constitución. El 19 de mayo de 1822, el Congreso proclamó a Agustín de Iturbide como Emperador de México con el nombre de Agustín I.

La relación entre emperador y congreso se vio marcada por conflictos surgidos del ejercicio de las funciones de uno y otro. Ante el retraso en la promulgación de una constitución, el emperador disolvió el congreso el 31 de octubre de 1822. Posteriormente, Iturbide sustituyó al congreso con una Junta Nacional Instituyente y promulgó el Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano el 18 de diciembre de 1822, documento que también incluía la administración de los otros poderes de la unión. Esta situación provocó una revuelta armada basada en el Plan de Casa Mata, que pretendía establecer una República y restaurar al congreso disuelto.

El emperador restauró al Congreso poco antes de su abdicación. El reinstalado congreso formó un gobierno provisional depositado en tres personas (un triunvirato), pero como varios de los nombrados no estaban en la capital, se nombraron suplentes para ocupar sus lugares interinamente. Este cuerpo colegiado tenía una presidencia rotativa entre sus miembros cada mes.

El 31 de enero de 1824, el Supremo Poder Ejecutivo promulgó la Acta Constitutiva de la Federación Mexicana, adoptando un sistema republicano federal. Consecuencia fundamental de esta decisión estuvo la determinación de la unicameralidad o bicameralidad del Congreso. Fray Servando Teresa de Mier y Miguel Ramos Arizpe impulsaron el sistema federal, al promulgarse la Constitución de 1824 el 4 de octubre, con lo que se adoptó la división del Congreso en dos cámaras: la de Diputados, representantes de la población, y el Senado, en representación de los estados de la Federación.

El congreso y la inestabilidad del país

Durante el siglo XIX, el congreso mexicano fue un escenario constante de disputas entre diversos grupos políticos. Estos conflictos se manifestaban no solo entre los distintos partidos, sino también en su permanente enfrentamiento con los presidentes en turno. La inestabilidad política que azotó al país durante este período estuvo marcada por invasiones extranjeras y luchas separatistas, lo que llevó a golpes de estado, revueltas, motines e incluso guerras civiles como la guerra de Reforma.

En 1836, con la promulgación de las Siete Leyes, se implementó un sistema centralista que significó una primera transformación para el Congreso. Se redujo la cámara de senadores a la mitad de sus miembros y se estableció una representación proporcional de los departamentos en la cámara de diputados, con dos legisladores por cada departamento divididos en dos secciones. Los senadores, anteriormente elegidos directamente por las legislaturas estatales, ahora serían seleccionados de ternas propuestas por la Cámara de Diputados, el Consejo de ministros y la Suprema Corte, para luego ser votados por las juntas departamentales. Por su parte, los diputados serían electos por voto popular.

Las Bases Orgánicas, promulgadas en 1843, modificaron nuevamente la estructura del congreso, restableciendo la representación proporcional de los diputados y aumentando el número de senadores a tres por cada entidad. En esta nueva configuración, los diputados serían nombrados por las juntas departamentales; dos tercios de los senadores elegidos por el mismo órgano local, mientras que el otro tercio sería designado conjuntamente por los poderes ejecutivo y judicial.

En 1847, la inestabilidad política alcanzó su punto crítico con la caída de la Ciudad de México en manos de las tropas estadounidenses. En este contexto, el Congreso se vio obligado a trasladarse provisionalmente al edificio de la Academia de San Fernando en Querétaro, reflejando la fragilidad del régimen y la inestabilidad que caracterizó la política mexicana durante gran parte del siglo XIX.

El Congreso unicameral

En octubre de 1855, Juan Álvarez asumió el cargo de presidente interino tras el triunfo de la Revolución de Ayutla. Durante su breve mandato, se presentó una convocatoria para un nuevo Congreso Constituyente que debía iniciar sus actividades en febrero del año siguiente. Este cuerpo legislativo unicameral fue fundamental para la elaboración de la nueva Carta Magna mexicana.

El 18 de febrero de 1856, el Congreso Constituyente inició sus sesiones con el objetivo de redactar una nueva constitución que rompiera definitivamente con las instituciones coloniales. Entre los legisladores radicales se destacaban Ponciano Arriaga, León Guzmán y Mariano Yáñez, quienes propusieron un texto constitucional que garantizaba los derechos del hombre y establecía la soberanía nacional. La nueva Constitución de 1857, con sus ocho títulos y ciento veinte artículos, fue adoptada tras extensas discusiones en las tribunas parlamentarias.

El Congreso unicameral se instaló formalmente el 8 de octubre de 1857 bajo los principios de la nueva constitución. Este cuerpo legislativo, compuesto por diputados elegidos, fue el primero en operar bajo los nuevos principios democráticos y liberales que se habían establecido. En contraste con las convenciones anteriores, este Congreso unicameral representaba un cambio significativo en la forma de gobernar México.

El Congreso unicameral no solo fue crucial para la redacción de una nueva constitución, sino también para la implementación de cambios políticos y sociales. Durante su primer período, el cuerpo legislativo trabajó intensamente en la reforma del sistema político mexicano, eliminando las estructuras coloniales y estableciendo un sistema republicano con poderes separados. Este cambio no solo transformó la forma en que se gobernaba México, sino también sentó las bases para futuros desarrollos políticos.

Poder legislativo y presidencialismo

Durante el gobierno de Porfirio Díaz, el poder ejecutivo se consolidó como el principal legislador del país. El presidente Díaz logró controlar las cámaras del Congreso mediante diversas estrategias, incluyendo la promoción de aliados y la reforma constitucional que permitía la reelección de los legisladores. En 1886, de los 227 diputados, 62 eran originarios de Oaxaca, todos nombrados o aprobados directamente por el presidente, lo cual reflejaba su influencia decisiva en la conformación del Congreso.

El poder ejecutivo ejercía una gran influencia sobre las iniciativas legislativas. La mayoría de las propuestas eran originadas por el jefe del ejecutivo y todas eran aprobadas prácticamente con unanimidad, lo que evidenciaba su predominio en la legislación. Este control presidencial se mantuvo durante todo el Porfiriato, donde el presidente se convirtió en el principal legislador.

El recinto del Congreso también experimentó cambios significativos durante este período. En 1872, las sesiones se trasladaron al Teatro Iturbide; posteriormente, cuando este teatro se incendiara en 1909, las cámaras tuvieron que instalarse de manera provisional en el Palacio de Minería. Finalmente, en 1911, sobre el antiguo teatro se construyó el Palacio Legislativo de Donceles, la primera sede propia del Congreso; sin embargo, este edificio nunca llegó a ser su sede definitiva, ya que la construcción del Palacio Legislativo (hoy Monumento a la Revolución) no se completó.

Con la finalización de la Revolución Mexicana y la promulgación de la Constitución de 1917, el Congreso se vio sometido a las determinaciones del presidente. A pesar de que en teoría mantenía sus funciones, en la práctica su trabajo quedaba subordinado al jefe del ejecutivo, quien actuaba como único legislador y cuyas propuestas eran apropiadas con unanimidad.

El Partido Acción Nacional fue el primer partido político ajenamente vinculado al PRI que obtuvo diputaciones federales en 1946, para la XL Legislatura. Esta entrada de un nuevo partido en el Congreso marcó una cierta pluralidad política, aunque esta no duró mucho tiempo ya que todos los grupos políticos fueron eventualmente absorbidos por el Partido Nacional Revolucionario (PRI), que se convirtió en la única fuerza dominante.

En 1977, se presentó la reforma política que creó la figura de diputados plurinominales, aumentando la cantidad de miembros del Congreso de 300 a 400 (100 plurinominales). Posteriormente, en 1988, esta cifra se incrementó a 500 (200 plurinominales), mientras que el Senado aumentó su número de miembros al pasar de 64 a 128. Estas reformas legislativas reflejaron cambios en la estructura y composición del Congreso, pero no alteraron significativamente el control presidencial sobre la legislación.

El artículo 35 de la Constitución de 1824 otorgaba al Congreso la facultad de calificar las elecciones de sus respectivos miembros. Esta tradición se mantuvo hasta 1993, cuando se reformó para que la calificación de elecciones legislativas fuera realizada por el Tribunal Federal Electoral (ahora conocido como Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación).

Sesiones

Las sesiones del Congreso se organizaron según las normas establecidas en su Ley Orgánica. En cada cámara era necesario que más de la mitad del número total de miembros estuvieran presentes para constituir el cuórum, lo que implicaba que los ausentes debían ser convocados dentro de un plazo de treinta días y, si no acudían con justificación o permiso, se declararía vacante su puesto. Este sistema garantizaba la participación mínima necesaria para discutir y votar las leyes.

Las cámaras no podían iniciar sus sesiones sin el cuórum, lo que significaba que los diputados y senadores ausentes debían ser compelidos a asistir dentro de un plazo de treinta días. Si ninguno de ellos presentaba justificación o permiso, se procedía a convocar a sus suplentes, quienes también tenían el mismo plazo para acudir; en caso contrario, se declaraban vacantes las respectivas posiciones. Este mecanismo aseguraba que todos los miembros tuvieran la oportunidad de participar en las deliberaciones.

Además, el Congreso o una sola cámara podrían convocarse a sesiones extraordinarias cuando lo solicitara la Comisión Permanente. Sin embargo, estas reuniones se limitaban al tratamiento del asunto o asuntos específicos que la propia comisión hubiera sometido a su conocimiento, y no podían extenderse a otros temas. Este procedimiento permitía una flexibilidad adicional en el funcionamiento de las cámaras, pero con un marco claro y definido.

Las dos Cámaras residían en un mismo lugar para facilitar la cooperación y el trabajo conjunto. No obstante, si surgían diferencias sobre el traslado, el Ejecutivo se encargaba de resolverlas, eligiendo uno de los puntos propuestos por las cámaras. Este mecanismo aseguraba que cualquier desacuerdo sobre el lugar o la movilidad del Congreso fuera resuelto de manera eficiente.

Un aspecto crucial era que ninguna Cámara podía suspender sus sesiones por más de tres días sin el consentimiento de la otra cámara. Esta disposición reflejaba un compromiso entre las Cámaras para mantener una continuidad en los trabajos legislativos, asegurando que ambas cámaras trabajaran conjuntamente y no se produjeran interrupciones prolongadas en el proceso legislativo sin acuerdo mutuo.

Iniciativa y formación de leyes

Iniciativa y formación de leyes

El proceso legislativo en México comienza con el derecho de presentar iniciativas para formular cualquier ordenamiento legal, un privilegio compartido por diversas instituciones y ciudadanos. Este derecho es conferido al Presidente, Senadores, Diputados, Congresos estatales y el propio Congreso de la Ciudad de México, así como a los ciudadanos que logran colectar el respaldo del 0.13% de los mexicanos inscritos en la lista nominal de electores.

La iniciativa legislativa puede ser presentada por cualquiera de estos actores. Sin embargo, solo el poder legislativo tiene la capacidad de emitir las leyes aprobadas después de un riguroso proceso. Este proceso se materializa mediante la publicación en el Diario Oficial de la Federación, donde se difunden los decretos emitidos por el Congreso o las disposiciones de otros dos poderes con carácter de norma general.

El procedimiento para reformar y derogar leyes es similar al de su creación. Sin embargo, hay una diferencia notable en el caso de reformas constitucionales: la aprobación en ambas cámaras del Congreso requiere un voto afirmativo de las dos terceras partes de los integrantes. Para los diputados, esto significa 333 de un total de 500, y para los senadores, 82 de un absoluto de 128.

Además, la aprobación de reformas constitucionales debe ser respaldada por la mayoría absoluta de las legislaturas en las entidades federativas. Esto significa que al menos 17 de las 32 legislaturas estatales deben aprobar las reformas para que éstas se conviertan en parte del ordenamiento jurídico nacional.

El Congreso de la Unión, a través de sus diferentes cámaras y legisladores, es el principal actor en la formación de leyes. El proceso legislativo implica múltiples etapas, desde la presentación de iniciativas hasta su publicación oficial. La reforma constitucional requiere un alto grado de consenso, ya que debe ser aprobada por las dos terceras partes del Congreso y la mayoría absoluta de legislaturas estatales. Este sistema asegura una amplia representación en el proceso de formación legal, garantizando que las leyes reflejen los intereses y necesidades de todo el país.

Resumen

El Congreso de la Unión surgió en el contexto de la lucha por la independencia de México, con raíces en las Cortes de Cádiz y la Junta Suprema Nacional Americana. Este órgano legislativo fue fundamental durante los primeros años de vida independiente, aboliendo la esclavitud y ratificando el decreto de independencia. Sin embargo, su influencia se vio limitada por conflictos con el poder ejecutivo y el emperador Agustín I, quien disolvió el congreso en 1822.

Durante el siglo XIX, el Congreso enfrentó constantes disputas políticas y una inestabilidad que incluyó invasiones extranjeras y luchas separatistas. Las reformas constitucionales de 1836 y 1843 modificaron su estructura, pero la inestabilidad política alcanzó un punto crítico en 1847 con la caída de la Ciudad de México ante las tropas estadounidenses, lo que llevó a la disolución temporal del congreso.